Les exigències internacionals i la consulta

Els últims mesos s'ha pretès buscar l'empara de la legalitat internacional i s'han formulat reiterades apel·lacions a la comunitat internacional perquè el procés polític engegat a Catalunya —la consulta i una hipotètica independència— pogués validar-se i obtenir suports internacionals. Malgrat l'actual fragilitat d'aquests suports internacionals en termes polítics, se segueix considerant que l'indubtable caràcter democràtic del procés acabarà obtenint l'empara internacional, legal i polític. S'apunta també que la realització de la consulta proposada hauria de tenir totes les garanties democràtiques perquè els seus resultats fossin reconeguts internacionalment. Els uns i els altres utilitzen confusament —i a conveniència— arguments polítics i arguments jurídics quan, fonamentalment, ens trobem davant un problema polític, que hauria de trobar una resposta i una solució política en l'àmbit intern. Al meu judici, com el cas escocès posa en relleu, no n'hi ha prou amb fiar les negociacions i els acords polítics al pragmatisme i al dia després de la consulta i, en tot cas, aquests acords haurien de ser previs i continuats per possibilitar una consulta.

En aquest context, cal contrastar aquestes apel·lacions amb els criteris internacionals sobre la democràcia i l'Estat de dret. La comunitat internacional ha reconegut clarament una tríada de nocions indissociables, vinculades entre si i que es reforcen mútuament, com són els drets humans, la democràcia i l'Estat de dret; nocions que en el nostre entorn europeu s'han convertit en obligacions jurídiques pels estats. Sobre el principi democràtic es poden fer gravitar tota mena de pretensions polítiques de caràcter pacífic i democràtic —la celebració d'una consulta o, fins i tot, la mateixa independència—, però el principi democràtic només resulta operatiu en el marc d'un Estat de dret. El que no impedeix afirmar que les normes legals —inclosa la Constitució— no són ni poden constituir, en cap cas, murs infranquejables o obstacles a l'exercici de la voluntat democràtica d'una societat. Tal com va indicar el Tribunal Constitucional en la sentència de març passat sobre la declaració del Parlament de Catalunya, no hi ha nuclis inaccessibles a la reforma constitucional i qualsevol aspiració política pot ser assolible mitjançant processos ajustats a la legalitat constitucional. En un Estat democràtic i de dret les normes responen a les necessitats socials i només aspiren a la satisfacció d'aquestes necessitats i a l'ajust dels interessos de la societat, garantint la igualtat i la no-discriminació entre tots els seus membres.

Hi ha nocions al nostre entorn europeu que són obligacions jurídiques pels Estats

Al Consell d'Europa hi ha la Comissió per a la Democràcia a través del Dret, coneguda com a Comissió de Venècia, molt activa en la promoció de processos de democratització i que ha elaborat codis de conducta i criteris internacionals sobre les normes constitucionals i parlamentàries, sobre la regulació dels poders executiu i judicial o sobre el règim jurídic dels processos electorals i referendaris. Ha publicat així mateix nombrosos dictàmens que s'han ocupat, per exemple, de la validesa i abast, en termes democràtics, del referèndum celebrat a Crimea el passat mes de febrer (deslegitimant-lo) o del projecte de nova llei electoral búlgara o de la legislació electoral mexicana. Una tasca que respon al coneixement expert i als estàndards democràtics consolidats internacionalment i que les forces polítiques pro consulta —i els seus assessors— no haurien d'haver ignorat si volien assegurar la credibilitat internacional de tot el procés.

Des d'aquesta perspectiva, voldria destacar alguns aspectes pertinents en relació amb les garanties democràtiques i la credibilitat internacional d'una futura consulta. En primer lloc, que en aquests criteris internacionals s'estableix que un procés d'aquesta naturalesa només pot ser organitzat si la Constitució o les lleis així ho preveuen, és a dir, en el marc d'un Estat de dret. En haver estat impugnada la llei catalana de consultes, la determinació de la seva validesa constitucional correspon al Tribunal Constitucional, perquè la legalitat catalana ha de respectar el marc establert per la Constitució i l'Estatut d'autonomia. El procés cap a la consulta ha quedat, per tant, suspès fins que el Tribunal Constitucional aixequi la suspensió o dicti la seva sentència i, en aquest supòsit, la seva decisió —sigui la que sigui— haurà de ser acceptada i acatada per tots els poders públics. La democràcia i la credibilitat internacional exigeixen el respecte de l'Estat de dret i de les sentències dels òrgans jurisdiccionals.

En segon lloc, els diversos codis de conducta de la Comissió de Venècia exigeixen l'estabilitat tant de les lleis electorals com de les normes sobre processos referendaris, aspecte que podem estendre a la legislació sobre consultes no referendàries. Exigència d'estabilitat en el sentit que els elements fonamentals de la legislació —en particular el mateix sistema electoral o referendari, la composició de les comissions electorals o de supervisió i l'organització de les circumscripcions electorals— no haurien de ser objecte de modificació un any abans, almenys, d'una elecció o referèndum. En aquest sentit, pretendre la convocatòria d'una consulta immediatament després de l'aprovació d'una llei sobre consultes o designar una comissió de control una vegada convocada la consulta i iniciada la campanya no es correspon, en absolut, amb aquesta exigència internacional d'estabilitat legal. La llei catalana, a més, més enllà de tenir vocació general, hauria d'haver-la aparentat, cosa que hauria aportat més credibilitat internacional.

Hi ha vegades que posar les urnes
al carrer no té res
de democràtic

Finalment, els criteris internacionals sobre processos electorals o referendaris també són clars i detallats respecte de les garanties democràtiques d'un procés d'aquest tipus. Encara que es va afirmar que es prepararia tota la logística necessària per a la consulta, no estan clars, al meu entendre, ni els efectes dels hipotètics resultats d'una doble pregunta certament confusa i amb un sistema de recompte indeterminat, ni l'existència d'una administració i una justícia electoral independent i preestablerta, ni el cens utilitzable i els seus terminis de publicació i reclamació, ni les seus o col·legis electorals, ni els components de les taules electorals, ni les garanties de neutralitat dels poders públics i d'imparcialitat dels mitjans de comunicació públics, així com de la campanya informativa o l'equilibri i la igualtat d'oportunitats entre els partidaris de les diferents posicions. És a dir, les garanties democràtiques pròpies d'un procés electoral i que són absolutament inexcusables atesa la transcendència política de la pregunta que es pretén formular. Molts d'aquests aspectes no proporcionen, al meu entendre, la plenitud de garanties democràtiques i, evidentment, posar les urnes al carrer, encara que a alguns els ho pogués semblar, no té res de democràtic i no ofereix cap credibilitat, ni interna ni internacional.

Xavier Pons Rafols és catedràtic de Dret Internacional Públic de la Universitat de Barcelona.