La federalització pendent
A l'Estat de les autonomies li falta molt per arribar a ser genuïnament federal
La proposta de convertir l'Estat de les autonomies en Estat federal segueix present en el debat politicomediàtic. Però la música federalista sona diferent en funció dels seus intèrprets. Per a alguns i per a la doctrina que els inspira, l'Estat de les autonomies ja és de fet un Estat federal al qual li falten només certs trets —no insignificants, d'altra banda— per a la seva plena identificació com a tal. Una distribució de competències més clara, la reconversió del Senat en autèntica cambra territorial, algun tractament singular per a la llengua, l'educació i la cultura en el cas de comunitats amb idioma propi i una millora no gaire precisa del finançament: aquests serien els retocs bàsics que des de fa anys es reclamen per activar un potencial ja contingut —segons aquesta versió— en l'actual organització territorial de l'Estat. N'hi hauria prou amb una modesta empenta per culminar aquesta transformació “natural”. Tot i això, la falta de progrés en aquesta línia ha revelat que no s'estava tan prop de la meta federal. O que hi ha una realitat politicojurídica intensament poc inclinada a activar aquest presumpte federalisme “latent” del nostre Estat de les autonomies.
Una segona opció federalista es manifesta amb menys claredat però també està present en el debat. S'inspira en l'experiència d'algunes federacions contemporànies en què destaquen elements poc o gens esmentats a la federalització “natural” de la primera opció. Són elements que suposen un reconeixement polític mutu i recíproc entre els que acorden el pacte federal i situen aquell reconeixement com a pedra angular dels règims federals més acreditats. D'aquest reconeixement se'n deriva l'aprovació de constitucions pròpies en cadascuna de les unitats federades sense que intervingui el Legislatiu de la federació. Alhora, pressuposa l'obligatòria intervenció de les unitats o comunitats territorials en qualsevol reforma de la constitució federal. És a dir, una situació inversa a la que es dóna a l'Estat de les autonomies. És també tret federal l'existència separada i coordinada de dos sistemes judicials: un d'àmbit federal i un altre de caràcter territorial per a cada comunitat federada. El mateix passa amb la delimitació d'un doble àmbit hisendístic: la Hisenda federal i la Hisenda de cadascun dels territoris o comunitats. Finalment, sol reservar a les entitats federades —i no a la federació— la competència sobre els seus respectius sistemes de govern local o municipal.
Es requeriria un impuls polític de gran calibre per fer possible una transubstanciació del nostre Estat en estat pròpiament federal
D'aquesta enumeració incompleta es desprèn fàcilment la considerable distància existent entre aquest model federal i l'actual Estat de les autonomies. Una distància que afebleix la idea que el nostre Estat es troba a pocs passos d'una federalizació efectiva. Si els canvis proposats pel federalisme light de la primera versió s'han revelat difícils d'executar, una distància molt més gran encara hauria de recórrer l'Estat de les autonomies per a una homologació que l'incorporés al club de les federacions acreditades.
Es requeriria, doncs, un impuls polític de gran calibre per fer possible una transubstanciació del nostre Estat en estat pròpiament federal. No només per la gran complexitat del procés de reforma constitucional que exigeix el text del 1978, sinó per la fragilitat de punts d'ancoratge prou sòlids per construir-hi a sobre el nou edifici.
És innegable que el camí recorregut durant la vigència de la Constitució del 1978 ha conduït a una distribució territorial del poder polític sense precedents en la història contemporània espanyola. Mentre que a alguns els sembla excessiva, a d'altres els sembla que és relativament poc el que li falta per fer el salt a la federació. Però aquesta interpretació ignora la persistència de pulsions centralitzadores molt arrelades que responen a concepcions situades als antípodes de la teoria federal. Perquè caldria preguntar-se si la crisi actual de l'Estat de les autonomies prové precisament d'haver practicat la descentralització territorial del poder sense creure-hi gaire o, almenys, sense assumir a consciència els principis que haurien de justificar-la i garantir-la.
Les constants al·lusions despectives al fatídic número 17 són l'expressió malhumorada del rebuig a la pluralitat territorial
Així ho suggereixen les constants al·lusions despectives al fatídic número 17 —el nombre de comunitats autònomes— com a expressió malhumorada del rebuig de fons a la pluralitat territorial tant en institucions com en polítiques. També ho donen a entendre les invocacions solemnes i reiterades a la igualtat, esgrimida com a fre a la possible diversitat de resultats obtinguts en cada comunitat per obra de polítiques desenvolupades en ús del seu autogovern. La desconfiança cap a la descentralització es manifesta també en la resistència de l'Administració central de l'Estat a desprendre's d'unitats i organismes que una concepció federalizant de l'Estat de les autonomies hauria suprimit o traslladat a les comunitats autònomes.
Sense computar relacions exteriors i defensa, perquè són matèries intransferibles, el nombre total de secretaries d'Estat, sotssecretaries, secretaries generals, direccions generals de l'Administració estatal i equivalents és pràcticament el mateix avui que el 1983, quan amb prou feines s'havien produït transferències a les comunitats autònomes. Ni tampoc s'havien traslladat atribucions a la Unió Europea. Tenint en compte el considerable transvasament d'efectius personals i recursos materials des de l'Estat a les comunitats autònomes, costa entendre per què es conserva el mateix nucli directiu estatal per exercir moltes menys competències i gestionar molt menys personal i pressupost. Tret que subsisteixi la desconfiança política cap a qualsevol model de distribució territorial del poder, una gran incapacitat per adaptar-se a tal model o l'acumulació de tots dos motius.
Per convèncer els dubtosos, caldria que els promotors de la idea federal definissin millor el seu propòsit
Tot això introdueix ombres de dubte —per expressar-ho benèvolament— sobre la viabilitat d'una transformació de l'Estat en clau federal, ja sigui en la seva versió light, o en la seva versió més genuïna. Potser aquest dubte no és prou motiu per descartar una obstinació benintencionada. Perquè tot camí ha de ser explorat per sortir de l'embús en què ens trobem. Però per construir una oferta més persuasiva per als dubtosos i evitar la creació d'expectatives sense fonament als convençuts, caldria que els promotors de la idea federal definissin millor el seu propòsit, calculessin honestament les forces pròpies i mesuressin de manera realista les contràries. D'una altra manera serà difícil evitar que el seu projecte acabi convertit en una sempiterna federalització pendent.
Josep M. Vallès és professor emèrit de ciència política (UAB).
