No tot s'hi val amb les balances fiscals

El Sistema de Comptes Públics Territorialitzats (SCPT) recentment fets públics pel Ministeri d'Hisenda, del qual som coautors juntament amb Ángel de la Fuente, ha estat objecte de nombroses valoracions, amb elogis i crítiques diverses. La crítica més reiterada posa l'accent que solament s'aplica un dels enfocaments metodològics existents per al càlcul de balances fiscals, cosa que s'interpreta com a mostra de parcialitat. D'aquesta manera es pretén desqualificar el treball davant l'opinió pública alhora que se la confon amb la falsa idea que hi ha nombrosos enfocaments metodològics per aproximar-se al mesurament de la incidència territorial de l'activitat pressupostària de l'Administració central i que el que és realment rigorós és que puguin triar els usuaris. No obstant això, com explicarem seguidament, no tot és vàlid per a tot en el debat sobre les balances fiscals.

En l'elaboració de les balances fiscals de les comunitats autònomes respecte a l'Administració central els últims anys només s'han aplicat a Espanya dos enfocaments metodològics: el de càrrega-benefici i el de flux monetari. El 2006 la comissió d'experts de l'Institut d'Estudis Fiscals (IEF) —de la qual formem part— va identificar dues finalitats diferents de les balances fiscals, una per a cadascun d'aquests enfocaments: la valoració de l'efecte redistributiu entre territoris ocasionat pels ingressos i despeses públiques s'atribueix a l'enfocament de càrrega-benefici; l'anàlisi de la influència de l'acció del sector públic sobre l'activitat econòmica d'un territori, a l'enfocament de flux monetari. Una posició que coincideix amb l'adoptada el 2005 pel grup de treball creat per la Generalitat de Catalunya per actualitzar la metodologia i les xifres de la balança fiscal d'aquesta comunitat. L'important d'aquest consens és que reconeix que els enfocaments no són intercanviables per donar resposta a una mateixa pregunta i, per tant, que l'elecció de la metodologia depèn de la qüestió que es vulgui esclarir i no del caprici de l'investigador o de l'usuari.

Veient clar això, no hi ha cap problema que es calculin els saldos per tots dos enfocaments o només per un d'ells, sempre que s'utilitzin per a la finalitat establerta. El que no resulta acceptable és donar al saldo obtingut per un enfocament la interpretació de l'altre. Precisament això últim és el que s'ha anat fent per la via dels fets i de manera sistemàtica en la difusió dels resultats de la balança fiscal de Catalunya que cada any elabora la Generalitat. Un exemple clar es dóna en la presentació dels resultats del 2010, on es diu que l'objectiu de la balança fiscal és mesurar l'efecte redistributiu entre territoris de la política fiscal de l'Administració central. D'aquesta afirmació sembla que es desprèn que la Generalitat es decanta molt clarament pel mètode de càrrega-benefici; no obstant això, en la difusió dels resultats dóna una prioritat absoluta als saldos obtinguts pel mètode de flux monetari que, com hem exposat, no reflecteixen en absolut els aspectes redistributius.

També és incorrecte difondre un compte ‘neutralitzat’ que oculta el balanç actual

En realitat, el saldo calculat segons l'enfocament de flux monetari no s'utilitza per valorar l'impacte dels ingressos i despeses estatals sobre l'activitat econòmica perquè no serveix per a això, segons es deixava entreveure a l'informe de la comissió d'experts de l'IEF i és àmpliament reconegut pels economistes. Aquesta finalitat de l'enfocament de flux monetari queda reduïda a un simple pretext per legitimar una metodologia que permet engrossir artificialment el dèficit fiscal d'algunes regions. A això se suma que el debat social està centrat exclusivament en l'equitat de la redistribució entre territoris, de manera que qualsevol resultat de la balança fiscal tendeix a interpretar-se des d'aquesta perspectiva. En conseqüència, seria desitjable prescindir d'aquest enfocament, tal com s'ha fet a l'SCPT, per evitar equívocs en la interpretació dels resultats.

No obstant això, des d'una òptica sobiranista, alguns autors defensen l'aplicació de l'enfocament de flux monetari perquè consideren que el saldo obtingut mostra el “dividend fiscal de la independència”. Òbviament aquesta interpretació té un interès limitat des de la perspectiva general, ja que constitueix una simulació del que passaria si cadascuna de les comunitats autònomes espanyoles fos independent, i no justifica l'adopció d'aquest enfocament a l'SCPT.

A més, aquesta interpretació s'ha de matisar. La principal peculiaritat del flux monetari és, grosso modo, que no es reparteixen les càrregues generals de l'Estat (com política exterior, defensa, altes institucions de l'Estat, serveis centrals de ministeris i nombrosos organismes autònoms que operen de manera centralitzada) entre totes les comunitats autònomes. Certament, qualsevol comunitat que accedís a la independència no hauria de pagar la part alíquota d'aquestes càrregues, però a canvi hauria d'assumir altres de noves per crear serveis i desenvolupar polítiques que les substituïssin. És a dir, el saldo de flux monetari és més pròpiament una simulació del “dividend fiscal brut de la independència” que permet estimar els recursos financers addicionals dels quals disposaria una comunitat si fos independent, però que no inclou les despeses addicionals en què necessàriament hauria d'incórrer.

El Govern resta les càrregues que estalviaria amb la independència i omet les que assumiria

D'altra banda, el debat sobre les balances fiscals es complica i enfosqueix perquè en alguns estudis —com els fets recentment per la Generalitat— no es difonen els saldos reals sinó només els saldos “neutralitzats”. Amb l'operació de neutralització es pretén eliminar les oscil·lacions cícliques de les sèries de saldos. En la nostra opinió —que coincideix amb l'expressada per la comissió d'experts de l'IEF— és imprescindible que es publiquin els saldos reals i és inacceptable que es difonguin només els saldos neutralitzats. En el cas de Catalunya i utilitzant únicament dades de la Generalitat, la mitjana dels saldos reals (no publicats) de l'enfocament de càrrega-benefici per als anys 2009-2011 dóna un dèficit de 264 milions d'euros, mentre que els saldos neutralitzats (publicats) donen un dèficit d'11.202 milions d'euros segons aquest mateix enfocament i de 15.986 milions d'euros segons l'enfocament de flux monetari. La confusió generada amb aquesta manera de procedir és equivalent a la que es produiria si els portaveus del Govern central donessin la informació sobre l'atur i diguessin que la taxa (neutralitzada) és, diguem, d'un 10% en l'actualitat i desplacessin a un lloc secundari o no diguessin res de la taxa real, que ronda el 25%.

Finalment fem esment d'una altra crítica a l'SCPT, en aquest cas per oferir resultats només pel 2011, amb la qual es pretén treure rellevància al treball realitzat. Sobre aquest tema, coincidim en l'interès de tenir sèries històriques de balances fiscals, atès que té l'avantatge que permeten analitzar l'evolució dels saldos. A més, com que els efectes cíclics i merament conjunturals es compensen entre els diferents anys, es fa innecessària l'operació de neutralització per establir quin és el saldo fiscal estructural d'un territori. Però l'SCPT segueix la pauta habitual a qualsevol estadística oficial, on primer es publica la metodologia i la seva aplicació a un any base i, en els anys següents, es dóna continuïtat a la sèrie. No obstant això, la necessitat de disposar d'una sèrie llarga de les balances fiscals de totes les comunitats autònomes està coberta per un treball anterior, del qual som autors, en què s'ofereixen resultats per al període 1991-2005 (Fundació BBVA, 2007) i l'actualització del qual fins al 2011 veurà la llum pròximament.

No tot s'hi val en el debat sobre les balances fiscals si es vol evitar que continuï augmentant la confusió i la crispació a Espanya al voltant del debat territorial. La resposta a la qüestió de quina és la diferència entre el que els residents en una comunitat aporten i reben de l'Estat només l'ofereix la balança fiscal calculada segons l'enfocament de càrrega-benefici i, en concret, el seu saldo real sense cap ajust per neutralitzar l'impacte de la conjuntura als pressupostos públics. Només a partir d'aquestes dades, confrontades amb les de renda per capita, es pot valorar si el tractament fiscal de l'Estat als diferents territoris autonòmics és equitatiu o no.

Ramón Barberán és catedràtic d'Economia Pública de la Universitat de Saragossa. Ezequiel Uriel és catedràtic d'Anàlisi Econòmica de la Universitat de València i investigador de l'IVIE